La promenade de Saint-Antoine, à Genève, est une place du domaine public d'environ 6000 m2, située au centre de la ville. Elle est actuellement plantée d'arbres; à peu près la moitié de sa surface est affectée à la circulation et au stationnement des automobiles; le reste est réservé aux piétons. Elle appartient à la zone de verdure prévue par les art. 24 et 25 de la loi genevoise d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987.

Par arrêt du 2 novembre 1988, le Tribunal administratif du canton de Genève a admis que la construction d'un garage public de cinq cents places, sur cinq niveaux, sous la promenade, serait conforme à l'affectation du sol. Le Tribunal fédéral a rejeté un recours de droit administratif de l'Association suisse des transports, dénonçant une violation de l'art. 24 LAT.

2. a) La législation fédérale prévoit le maintien, dans le milieu bâti, de nombreuses surfaces de verdure ou espaces plantés d'arbres (art. 3 al. 3 let. e LAT), tels que la promenade de Saint-Antoine. Cependant, les plans d'affectation ne doivent pas obligatoirement attribuer ces surfaces à des zones inconstructibles, dès lors que, selon l'art. 17 al. 2 LAT, cette mesure n'est pas imposée pour les sites et territoires dont les plans doivent en principe assurer la protection. Il n'est donc pas prévu que l'art. 24 LAT doive y être appliqué. Leur conservation est une mesure d'aménagement du milieu bâti; par leur fonction, elles appartiennent à celui-ci, quelle que soit l'affectation qui leur est conférée par le plan. Elles ne sont dès lors pas situées hors de la zone à bâtir aux termes de l'art. 24 LAT (titre).

D'ailleurs, la sauvegarde des espaces de verdure urbains est étrangère au but de cette disposition. L'art. 3 al. 3 LAT, première phrase, prévoit que l'étendue des territoires affectés à l'habitat et aux activités économiques doit être limitée. Cette règle consacre le principe de la séparation des zones à bâtir, dont la délimitation est imposée par les art. 14 et 15 LAT, et des zones inconstructibles, pour maintenir le plus possible de territoires libres, éviter l'extension excessive ou désordonnée des agglomérations et empêcher la dissémination des constructions. L'art. 24 LAT, relatif aux constructions hors des zones à bâtir, est destiné à assurer la réalisation de cet objectif (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ch. 42 let. a ad art. 3 LAT, ch. 9 ad art. 14 LAT, ch. 1 et 9 ad art. 24 LAT). Or, celui-ci n'a pas de rapport avec l'aménagement de l'intérieur des agglomérations, même s'il faut aussi y limiter le développement des constructions (ATF 114 Ib 350 in fine).

Par conséquent, si les cantons prévoient pour les surfaces visées à l'art. 3 al. 3 let. e LAT une zone d'affectation excluant les constructions, ainsi qu'ils en ont le droit (art. 18 al. 1 LAT), les autorisations de construire doivent être délivrées sur la base de leur propre législation, selon les art. 22 ou 23 LAT. Le projet litigieux ne peut donc pas être contraire à l'art. 24 LAT; partant, il est inutile d'examiner la réglementation applicable, dans le canton de Genève, à la zone de verdure.