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Regeste
Sachverhalt
Extrait des considérants:
2. La recourante relève que l'autorisation de construire p ...
3. La jurisprudence rendue dans le domaine des résidences  ...
4. En l'espèce, le permis de construire et l'avenant conte ...
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16. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Helvetia Nostra contre A.A., B.A., Administration communale de Leytron et Conseil d'Etat du canton du Valais (recours en matière de droit public)
 
 
1C_159/2015 du 3 mai 2016
 
 
Regeste
 
Art. 75b BV; Art. 6, 7 Abs. 1 und Art. 14 ZWG; Art. 3 Abs. 1 ZWV; Art. 2 ZGB; Rechtsmissbrauch im Bereich Zweitwohnungen.
 
 
Sachverhalt
 
BGE 142 II 206 (207)A. Le 2 juillet 2012, A.A. et B.A. ont déposé une demande tendant à la construction de quatre chalets résidentiels de sept appartements chacun plus deux chalets individuels, avec accès privé et parkings souterrains à Ovronnaz (commune de Leytron) en zone d'habitat touristique de faible densité. Le projet a fait l'objet de l'opposition notamment de l'association Helvetia Nostra. Le 21 décembre 2012, le Conseil municipal de Leytron a accordé le permis de construire et écarté les oppositions.
Helvetia Nostra a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par décision du 18 juin 2014, a rejeté le recours. Le 30 octobre 2013, le Conseil municipal avait complété le permis de construire par un avenant imposant l'utilisation des logements comme résidences principales, avenant contre lequel Helvetia Nostra avait également recouru. Cet avenant correspondait aux exigences de l'art. 6 de l'ordonnance sur les résidences secondaires et il n'y avait pas d'indice d'abus de droit.
B. Par arrêt du 20 février 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours formé par Helvetia Nostra. Rien ne permettait de remettre en cause une utilisation des constructions en tant que résidences principales, les immeubles se trouvant près de la route cantonale, à 20 minutes en voiture de la plaine.
C. Par acte du 18 mars 2015, Helvetia Nostra forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande l'annulation deBGE 142 II 206 (207) BGE 142 II 206 (208)l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision.
La Cour cantonale et les intimés concluent au rejet du recours. L'Office fédéral du développement territorial estime qu'un abus de droit ne serait pas démontré, le secteur étant complètement équipé et largement bâti. Les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et a renvoyé la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision au sens des considérants.
(résumé)
 
BGE 142 II 206 (209)Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (RO 2012 4583) prévoyait que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisations de construire ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a LRS (entrée en vigueur le 1er janvier 2016) comporte une réglementation semblable. L'art. 14 de la même loi prévoit par ailleurs que l'obligation d'affectation en résidence principale peut être suspendue pendant une durée déterminée et renouvelable lorsque la preuve est faite que le logement a été vainement proposé sur le marché à un prix raisonnable (al. 1 let. b). La nouvelle ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec; RS 702.1) , entrée en vigueur à la même date, prévoit à son art. 3 al. 1 que la servitude à mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis à une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".
BGE 142 II 206 (209) BGE 142 II 206 (210)Il y a fraude à la loi - forme particulière d'abus de droit - lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 132 III 212 consid. 4.1). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2; ATF 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arrêts cités). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e éd. 2012, § 6.4.4 p. 932; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, p. 182).
BGE 142 II 206 (211)2.6 En l'occurrence, le recours satisfait à ces exigences de motivation. La recourante insiste sur le fait que ce sont au total 45 logements qui ont été autorisés quasi simultanément dans le même secteur. Selon elle, compte tenu de la taille et de la vocation touristique de la station d'Ovronnaz, l'offre de résidences principales serait ainsi excessive. La recourante estime qu'il y aurait lieu d'établir l'existence d'une demande correspondante en établissant le taux de vacance des résidences principales, ou de démontrer qu'il existe une tendance à venir s'installer dans le secteur. Les constructeurs pourraient aussi être invités à produire d'éventuelles promesses de vente avec des acheteurs désireux de s'établir. La recourante évoque enfin le risque qu'une application de l'art. 14 LRS soit envisagée d'emblée par les constructeurs. Ses conclusions, qui tendent au renvoi de la cause pour instruction complémentaire, sont ainsi suffisamment étayées.
- Dans l'arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 (concernant trois habitations avec garage - permis requis en premier lieu pour des résidences secondaires - en zone touristique à faible densité, dans laquelle les résidences principales n'étaient toutefois pas exclues), l'abus de droit n'a pas été admis. Le Tribunal fédéral a considéré que seules les circonstances concrètes du cas litigieux étaient pertinentes pour admettre un abus de droit. Il a refusé de tenir compte de la possibilité d'utiliser l'art. 14 de la LRS (art. 15 du projet de loi) car la loi n'était pas encore adoptée. Selon ce premier arrêt, il n'y a abus de droit manifeste que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme résidence principale, notamment en raison de l'absence de demande de logements de ce type dans la commune en question, ou en présence d'autres indices concrets. Rappelant que la construction s'effectue aux risques et périls du constructeur, le Tribunal fédéral a ainsi estimé qu'il n'y avait pas d'indice suffisant dans ce sens.
- Dans l'arrêt 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 (concernant la construction d'un chalet pour une famille à Saanen en zone d'habitation), le Tribunal fédéral n'a pas non plus reconnu d'abus de droit.BGE 142 II 206 (211) BGE 142 II 206 (212)Le propriétaire habitait depuis longtemps à Berne dans une grande villa et avait déjà un chalet de vacances à Saanen. Cela ne constituait pas un indice d'abus, dès lors que le propriétaire expliquait ne pas vouloir occuper lui-même le chalet, mais le remettre à sa soeur ou le louer pour une résidence principale. Le fait que chaque chambre dispose d'une salle de bain n'était pas non plus incompatible avec une telle utilisation.
- L'arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 concernait une autorisation de construire une maison familiale comme résidence secondaire en zone résidentielle à Blenio (TI). Par la suite, les propriétaires ont demandé une autorisation de construire le même projet mais à titre de résidence principale. Le Tribunal cantonal a annulé le permis pour la résidence secondaire et confirmé le permis pour la résidence principale. Saisi d'un recours contre ce dernier, le Tribunal fédéral a retenu que le fait que les propriétaires n'étaient pas - encore - domiciliés dans la commune n'était pas déterminant, le logement pouvant d'ailleurs être vendu ou loué. Toutefois, les propriétaires avaient d'abord présenté une demande pour une résidence secondaire et n'avaient pas démontré leur volonté d'habiter en permanence. La commune comptait 44 % de résidences secondaires et peu de places de travail. Il s'agissait dès lors de procéder à l'inscription d'une mention de résidence principale au Registre foncier pour l'ensemble du bâtiment. L'autorisation de construire a été réformée dans ce sens, mais un abus de droit n'a pas été retenu.
- L'arrêt 1C_348/2014 du 20 février 2015 concerne une autorisation de construire un chalet de deux appartements en zone de chalets dans un secteur excentré de Gryon, avec l'ajout en instance de recours d'une mention d'utilisation en résidence principale. Le propriétaire qui entendait occuper personnellement l'un des logements était domicilié et travaillait à Fribourg. Toutefois, la construction prévue, accessible toute l'année, était adaptée à une résidence principale. Il n'y avait pas pour ce logement d'indice suffisant d'abus de droit. L'affectation de l'autre logement, le cas échéant comme hébergement touristique qualifié, était en revanche douteuse puisque le propriétaire évoquait les besoins de ses enfants et petits-enfants. Le recours a été admis et la cause renvoyée pour instruction complémentaire sur les intentions du constructeur.BGE 142 II 206 (212)
BGE 142 II 206 (213)- Dans l'arrêt 1C_114/2015 du 10 juillet 2015, l'abus de droit n'a pas été non plus retenu. Cette cause concernait la construction d'un chalet d'habitation plurifamiliale d'un prix de 6,78 millions de fr. en zone d'habitation et d'activités à Gsteig avec ici aussi l'ajout en procédure de recours d'une condition d'utilisation comme résidence principale mentionnée au Registre foncier. Le prix était une question de rentabilité de l'opération mais ne préjugeait pas de l'affectation. Pour le reste, les affirmations des recourants n'étaient pas suffisamment étayées. Evoquant l'art. 14 al. 1 let. b LRS, le Tribunal fédéral a rappelé que le prix offert devait être raisonnable - et non forcément rentable.
- L'arrêt 1C_542/2014 du 14 août 2015 concernait une habitation unique à Mund/Naters en zone village et résidences de vacances, à 1800 m d'altitude. Une obligation de résidence principale annotée au registre foncier a été imposée par la commune. L'accessibilité du bien-fonds durant la période d'hiver était sérieusement mise en doute et la commune s'était contentée de généralités à ce propos (déneigement "selon les besoins"). Cela a conduit à l'admission partielle du recours et au renvoi à l'instance précédente pour instruction complémentaire.
- Enfin, l'abus de droit n'a pas été retenu dans l'arrêt 1C_349/2015 du 7 janvier 2016 qui concernait la construction d'un immeuble de sept appartements au centre de Champéry. Deux de ces logements avaient déjà trouvé preneur. L'immeuble se trouvaient près des commodités et était accessible toute l'année, y compris en transports publics. Les prix annoncés n'étaient pas prohibitifs pour des habitants à l'année.
4.2 Depuis l'entrée en vigueur de la LRS, le 1er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu'il peut prouver qu'il a proposé le logement sur le marché et n'a pas trouvé de personne disposée à l'utiliser légalement pour un prix raisonnable. Cette possibilité est désormais concrétisée par la loi, ceBGE 142 II 206 (214) BGE 142 II 206 (215)qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'emblée d'y recourir, en dépit des conditions restrictives posées par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon l'affectation prévue fasse l'objet de vérifications sérieuses.