Regeste Sachverhalt Aus den Erwägungen: 2. Die Beschwerdeführerin beantragt im Hauptstandpunkt d ... Erwägung 3 4. Die Aufsichtsbehörde setzte in Anwendung des Gebü ... 5. Die Beschwerdeführerin bestreitet wie schon im vorins ... 6. Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, bei der fra ... 7. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die vo ... Erwägung 7.1 Erwägung 7.3
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57. Auszug aus dem Urteil der II. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Vorsorgestiftung A. gegen Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSA) (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
9C_225/2015 vom 27. August 2015
Regeste
Art. 61 Abs. 1 und Art. 62a Abs. 3 Satz 1 BVG (in der Fassung bzw. in Kraft seit 1. Januar 2012); Verordnung des Regierungsrates des Kantons Bern vom 30. März 2011 über die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen, die Stiftungen und die Familienausgleichskassen (AVSFV) und Gebührenreglement vom 21. Oktober 2011 (je in Kraft gestanden vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2014); Kosten für aufsichtsrechtliche Massnahmen (Aufsichtsgebühr).
Sachverhalt
A. Mit Schreiben vom 13. Februar 2013 stellte die Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSA) der Vorsorgestiftung A. die Gebühren-Rechnung für das Aufsichtsjahr 2012 über Fr. 1'800.- zu. Der Betrag setzte sich zusammen aus einem fixen Grundansatz (Fr. 300.-) und einem variablen Ansatz (Fr. 1'500.-) auf der Basis der Bilanzsumme von Fr. 767'989.- (gemäss Jahresrechnung 2011).
B. Dagegen erhob die Vorsorgestiftung A. Beschwerde, welche das Bundesverwaltungsgericht nach zweifachem Schriftenwechsel mit Entscheid vom 23. Februar 2015 abwies.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt die Vorsorgestiftung A., dem Rechtsmittel sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen, der Entscheid vom 23. Februar 2015 sei aufzuheben und die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung ("Gebührenrechnung") festzustellen, eventuell diese aufzuheben und die Sache zur rechtskonformen Festsetzung der geschuldeten Gebühr an die BBSA zurückzuweisen, subeventuell die Gebühr auf maximal Fr. 500.- für das Geschäftsjahr 2011 festzusetzen.
Die Vorinstanz hat in E. 3 ihres Entscheids dargelegt, dass die Gebühren-Rechnung vom 13. Februar 2013 nicht eine nichtige, sondern eine lediglich anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG (SR 172.021) ist. Die Beschwerdeführerin äussert sich mit keinem Wort dazu und zeigt noch weniger auf, inwiefern diese Rechtsauffassung Bundesrecht verletzen soll (vgl. auch Urteil 2P.224/1998 vom 27. Juli 1999 E. 1b, in: RDAT 2000 I Nr. 50 S. 484). Insbesondere geht es nicht an, bloss auf die vorinstanzlichen Rechtsschriften zu verweisen ( BGE 133 II 396 E. 3.1 S. 399 f.). Insofern ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (Art. 42 Abs. 2 BGG).
Regelungsgegenstand der AVSFV war die Umsetzung der Strukturreform im Bereich der Aufsicht in der beruflichen Vorsorge auf kantonaler Ebene gemäss den mit Bundesgesetz vom 19. März 2010 (AS 2011 3393 ff.) teilweise geänderten Art. 61 ff. BVG und der total revidierten BVV 1 (AS 2011 3425 ff.; vgl. JÜRG BRECHBÜHL, Neuordnung von Aufsicht und Oberaufsicht in der beruflichen Vorsorge, HAVE 2012 S. 318 ff.; PETRA CAMINADA, Staatliche Aufsicht in der beruflichen Vorsorge, 2012; sowie HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2. Aufl. 2012, S. 707 ff. Rz. 1866 ff.). Im Rahmen dieser Novelle wurde u.a. ein neuer Art. 62a Abs. 3 Satz 1 BVG ins Gesetz eingefügt. Danach gehen die Kosten für aufsichtsrechtliche Massnahmen zulasten der Vorsorgeeinrichtung oder Einrichtung, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dient, welche die Massnahme verursacht hat. Gemäss Botschaft vom 15. Juni 2007 zur Änderung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Strukturreform; BBl 2007 5669 ff.) sind damit "Massnahmen nach Absatz 2 gemeint, die eine Dienstleistung von Dritten (bspw. Gutachten, kommissarische Verwaltung etc.) erfordern" (BBl 2007 5705 zu Art. 62a E-BVG; in diesem Sinne auch CAMINADA, a.a.O., S. 150 f.). Nach STAUFFER (a.a.O., S. 718 Rz. 1894) ist in Art. 62a Abs. 3 BVG der Grundsatz enthalten, "dass die Kosten der Aufsicht entsprechend dem Verursacherprinzip der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtung auferlegt werden".
Nach Art. 6 Abs. 2 des Gebührenreglements wird die jährliche Grundgebühr nach Eingang der Jahresberichterstattung in Rechnung gestellt (Satz 1). Sie wird bei Rechnungsstellung fällig und ist innert 30 Tagen zu bezahlen (Satz 2). Bei den Dienstleistungen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. b und Art. 14 AVSFV bemessen sich die Gebühren innerhalb des Rahmentarifs im Anhang anhand des Zeitaufwandes, wo kein Tarif oder kein Tarifrahmen festgelegt ist, nach dem Zeitaufwand (Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gebührenreglements).
5. Die Beschwerdeführerin bestreitet wie schon im vorinstanzlichen Verfahren, dass die gestützt auf das Gebührenreglement vom 21. Oktober 2011 erhobene jährliche Grundgebühr auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht. Eine Dringlichkeit im Sinne von Art. 88 Abs. 3 der kantonalen Verfassung für den Erlass der AVSFV durch den Regierungsrat sei angesichts des langsam laufenden Gesetzgebungsverfahrens und der grosszügig bemessenen Übergangsfrist von drei Jahren nie gegeben gewesen.
7.1.2 Das Kostendeckungsprinzip gilt für kostenabhängige Kausalabgaben, wo keine (genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage besteht oder wo der Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig sein soll. Es besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll, was eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht ausschliesst. Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweigs, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen ( BGE 126 I 180 E. 3a/bb S. 188). Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 8 BV); es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss ( BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180 f. mit Hinweisen). Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Bürger verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers) oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers; BGE 126 I 180 E. 3a/bb S. 188 und Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.2, in: ZBl 114/2013 S. 347). Aus Gründen der Verhältnismässigkeit bzw. Äquivalenz ist selbst eine gesetzes- oder reglementskonforme Gebühr dann herabzusetzen, wenn die an sich reguläre Anwendung des Tarifs im Ergebnis zu einer nicht mehr vertretbaren Abgabenhöhe führt (Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.4, in: ZBl 114/2013 S. 347).
Zu erwähnen ist der Vollständigkeit halber, dass in Art. 14 Abs. 2 lit. b des am 1. Januar 2015 in Kraft getretenen Gesetzes vom 17. März 2014 über die Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSAG; BSG 212.223) nunmehr ausdrücklich festgehalten wird, dass sich der variable Ansatz der jährlichen Grundgebühr nach der Bilanzsumme des Vorjahres bemisst. Weitere die Bemessung der jährlichen Grundgebühr bestimmende Kriterien nennt die AVSFV nicht. Insbesondere wird keine maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festgesetzt. Art. 12 Abs. 2 AVSFV hält einzig fest, dass die Gebühren (jährliche Grundgebühr und Gebühren für Dienstleistungen) so festzulegen sind, dass sie insgesamt kostendeckend sind. Diese Vorgabe betrifft auch die ebenfalls der Aufsicht unterstellten Stiftungen und Familienausgleichskassen nach Art. 3 Abs. 1 lit. b und c AVSFV. Bei Letzteren besteht die Grundgebühr aus einem festen Betrag (Art. 13 Abs. 2 AVSFV).
Bis 2011 galt für Stiftungen und Vorsorgeeinrichtungen die Verordnung des Kantons Bern vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 154.21, hier angewendet in der vom 1. Juli bis 31. Dezember 2011 gültig gewesenen Fassung). Nach Art. 2a Abs. 1 GebV ("Kostendeckung") sollen die Gebühren alle Kosten decken, die dem Kanton durch die betreffende Leistung entstehen. Vorbehalten bleibt die besondere Gesetzgebung (Abs. 1). Gemäss Anhang IV A wird die jährliche Grundgebühr für die Aufsicht über Stiftungen und Vorsorgeeinrichtungen nach dem Bruttovermögen bemessen. Sie beträgt Fr. 500.- bzw. Fr. 700.- bei einem Vermögen von Fr. 500'001.- bis Fr. 1'000'000.- (Ziff. 4.1.6 f.). Dazu kommt ein Zuschlag bei Vorsorgeeinrichtungen, die zu Gunsten der Anspruchsberechtigten Versicherungsprämien entrichten (Ziff. 4.1.8). Stiftungen, die vom Bund, Kanton oder von einer Gemeinde wiederkehrende Betriebsbeiträge erhalten, werden von den Gebühren zur Hälfte befreit (Ziff. 4.1.19). Für bestimmte Dienstleistungen werden (Pauschal-)Gebühren erhoben, welche den normalerweise anfallenden Verwaltungsaufwand wie Personal-, Raum-, Material-, Geräte- und Maschinenkosten sowie Post- und Telefongebühren umfassen (Ziff. 4.1.1-4.1.4 und 4.1.10 ff. i.V.m. Art. 10). Mit Ausnahme der Position "4.1.10 Genehmigen der Übertragung von Vermögen" enthält die Liste im Wesentlichen dieselben Dienstleistungen wie diejenige im Anhang zu Art. 4 des von der Aufsichtsbehörde vorliegend angewendeten Gebührenreglements vom 21. Oktober 2011 (gültig ab 1. Januar 2012), wobei der neue Rahmentarif mindestens ebenso hoch ist wie der vorherige.
Die streitige jährliche Grundgebühr (ohne Oberaufsichtsgebühr) von Fr. 1'800.- für das Aufsichtsjahr 2012 ist dreimal höher als bei Anwendung der für Stiftungen und Vorsorgeeinrichtungen bis und mit 2011 geltenden Gebührenverordnung vom 22. Februar 1995. Die Aufsicht im Bereich der beruflichen Vorsorge hat zwar Änderungen erfahren, insbesondere durch Verselbständigung der kantonalen Aufsichtsbehörden in rechtlicher, finanzieller und administrativer Hinsicht (BBl 2007 5703 zu Art. 61 BVG). Gleichwohl muss unter den gegebenen Umständen und unter der Annahme, dass die nach der GebV bemessenen Gebühren das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip respektieren, von einer jedenfalls im Ergebnis nicht mehr vertretbaren Gebührenerhöhung gesprochen werden (E. 7.1.2 in fine). Dem Hinweis der Vorinstanz, in den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft sei 2015 bei einer Bilanzsumme ab Fr. 500'000.-bis Fr. 1'000'000.- eine jährliche Grundgebühr von Fr. 1'500.- geschuldet (vorne E. 7.2 in fine), ist im Übrigen zu entgegnen, dass diese Gebühr im hier interessierenden Aufsichtsjahr 2012 Fr. 850.-betrug (vgl. § 12 und Anhang der Ordnung vom 23. Januar 2012 über die beruflichen Vorsorge [SG BS 833.110; SGS BL 211.2], in der vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2014 geltenden Fassung).