Tribunale federale

8C_226/2007 {T 0/2}

Sentenza del 16 maggio 2008

I Corte di diritto sociale

Composizione

Giudici federali Ursprung, Presidente,

Widmer, Lustenberger, Frésard,

Buerki Moreni, giudice supplente,

cancelliere Schäuble.

Parti

Segreteria di Stato dell'economia,

Mercato del lavoro e assicurazione contro la disoccupazione, Effingerstrasse 31, 3003 Berna,

ricorrente,

contro

Z.________,

opponente,

Cassa di disoccupazione del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.

Oggetto

Assicurazione contro la disoccupazione,

ricorso contro il giudizio del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino dell'11 aprile 2007.

Fatti:

A.

A.a Z.________, nato nel 1965, ha svolto attività lucrativa quale cameriere presso la S.________ SA, dal 1° agosto al 12 settembre 2005. In data 28 settembre 2005 è stato licenziato in tronco.

La Cassa cantonale di disoccupazione gli ha quindi versato indennità di disoccupazione per fr. 5'918.30 per il periodo dal 22 settembre al 30 novembre 2005.

Con sentenza del 31 ottobre 2006, passata in giudicato, il Segretario assessore della Pretura di L.________ ha parzialmente accolto l'istanza per mercedi e salari presentata da Z.________ nei confronti della S.________ SA, ritenuto che il licenziamento in tronco andava considerato ingiustificato, condannando quest'ultima a versare al richiedente i salari netti relativi ai mesi di settembre, ottobre e novembre 2005 per complessivi fr. 11'400.-, da cui andava dedotto l'importo già versatogli dall'assicurazione disoccupazione, che competeva a quest'ultima in seguito all'intervenuta surrogazione.

A.b Con decisione su opposizione del 28 novembre 2006 la Cassa cantonale di disoccupazione ha confermato il provvedimento datato 27 dicembre 2005, con cui aveva respinto la domanda d'indennità di disoccupazione presentata da Z.________ il 16 dicembre 2005, ritenuto che durante il periodo di contribuzione dal 16 dicembre 2003 al 15 dicembre 2005 poteva comprovare soltanto di aver lavorato 11 mesi e due giorni e pertanto non poteva vantare un periodo contributivo completo e altresì che il lasso di tempo in cui la Pretura di L.________ aveva riconosciuto il diritto al salario non poteva essere considerato tale, in quanto il datore di lavoro non aveva ancora versato alla Cassa l'importo da lei pagato in forma di indennità di disoccupazione.

B.

Z.________ si è quindi aggravato al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, chiedendo l'apertura di un nuovo termine quadro con effetto dal 16 dicembre 2005, ritenuto che la Pretura di L.________ aveva condannato il suo datore di lavoro a versargli il salario rimasto impagato da settembre a novembre 2005.

Con giudizio dell'11 aprile 2007 il Tribunale cantonale ha accolto il gravame, annullato la decisione su opposizione impugnata, statuito che l'assicurato soddisfaceva il presupposto dell'art. 8 cpv. 1 lett. e LADI e trasmesso gli atti all'amministrazione per esame delle altre condizioni ai fini dell'erogazione di indennità di disoccupazione.

C.

La Segreteria di Stato dell'economia (Seco) interpone ora ricorso al Tribunale federale, chiedendo di accoglierlo e di conseguenza di annullare il giudizio cantonale. Dei motivi si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.

Chiamati a pronunciarsi sul gravame, l'intimato chiede di respingerlo mentre la Cassa non si è espressa.

Diritto:

1.

1.1 Il ricorso può essere presentato per violazione del diritto, così come determinato dagli art. 95 e 96 LTF. Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento (art. 97 cpv. 1 e 105 cpv. 2 LTF). In effetti per l'art. 105 cpv. 1 LTF il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.

1.2 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto (art. 106 cpv. 1 LTF). Esso non è vincolato né dagli argomenti sollevati nel ricorso né dai motivi addotti dall'autorità inferiore; può dunque accogliere un ricorso per motivi diversi da quelli invocati dalla parte insorgente e respingerlo adottando un'argomentazione differente da quella esposta nel giudizio impugnato (cfr. DTF 130 III 136 consid. 1.4 pag. 140). Tenuto conto dell'esigenza di motivazione di cui all'art. 42 cpv. 1 LTF, sotto pena d'inammissibilità (art. 108 cpv. 1 lett. b LTF), il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto ad esaminare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono se queste ultime non sono più oggetto di discussione in sede federale (sentenza 9C_47/2007 del 29 giugno 2007, consid. 1). Il Tribunale non può entrare nel merito sulla pretesa violazione di un diritto costituzionale o su questioni attinenti al diritto cantonale o intercantonale se la censura non è stata sollevata né motivata in modo preciso dalla parte ricorrente (art. 106 cpv. 2 LTF).

2.

Oggetto della lite è in casu l'assegnazione a Z.________ di indennità dell'assicurazione disoccupazione a partire dal 16 dicembre 2005; in particolare contestato è l'adempimento del periodo di contribuzione minimo di dodici mesi, durante il termine quadro decorrente dal 16 dicembre 2003 al 15 dicembre 2005, e segnatamente la conformità alla legge della cifra B 158 della Circolare della Seco concernente l'indennità di disoccupazione (ID).

Preliminarmente l'amministrazione federale censura pure una violazione del diritto di essere sentito, per non aver potuto compiutamente esprimersi in sede cantonale, in quanto il caso le sarebbe stato sottoposto in forma anonima.

2.1 Ai sensi dell'art. 29 cpv. 2 Cost. le parti hanno diritto di essere sentite. Per costante giurisprudenza, dal diritto di essere sentito deve in particolare essere dedotto il diritto per l'interessato di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, quello di poter prendere visione dell'incarto, quello di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in proposito (DTF 129 II 497 consid. 2.2 pag. 504; 127 I 54 consid. 2b pag. 56; 127 III 576 consid. 2c pag. 578; 126 V 130 consid. 2a pag. 130; cfr., riguardo al previgente art. 4 cpv. 1 vCost., la cui giurisprudenza si applica anche alla nuova norma, DTF 126 I 15 consid. 2a/aa pag. 16; 124 V 180 consid. 1a pag. 181, 372 consid. 3b pag. 375). ll diritto di essere sentito di cui all'art. 29 cpv. 2 Cost. comprende l'obbligo per l'autorità di motivare le proprie decisioni. Tale obbligo ha lo scopo, da un lato, di porre la persona interessata nelle condizioni di afferrare le ragioni poste a fondamento della decisione, di rendersi conto della portata del provvedimento e di poterlo impugnare con cognizione di causa, e dall'altro, di permettere all'autorità di ricorso di esaminare la fondatezza della decisione medesima. Ciò non significa che l'autorità sia tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutte le argomentazioni addotte; essa può occuparsi delle sole circostanze rilevanti per il giudizio, atte ad influire sulla decisione (DTF 129 I 232 consid. 3.2 pag. 236; 126 I 15 consid. 2a/aa pag. 16, 97 consid. 2b pag. 102; 125 II 369 consid. 2c pag. 372; 122 IV 8 consid. 2c pag. 14).

2.2 In concreto va rilevato che la Seco non era parte in causa nella procedura di ricorso avviata dall'intimato nei confronti della Cassa. Il Tribunale di prime cure l'ha infatti interpellata in qualità di autorità che aveva emanato la direttiva contestata, ai fini di comprenderne meglio il significato e valutarne la conformità alla legge. In tale veste l'amministrazione ha senz'altro potuto compiutamente esprimersi sul senso e sulla portata della disposizione in questione, malgrado non conoscesse il caso concreto. Né risulta del resto che la Seco abbia chiesto di conoscere il nominativo dell'interessato.

Grazie alla trasmissione della pronunzia motivata, infine, l'amministrazione ha potuto far uso del proprio diritto di ricorso (art. 102 cpv. 2 LADI e art. 89 cpv. 2 lett. a LTF).

In simili circostanze la censura sollevata dalla Seco risulta infondata e va pertanto respinta.

3.

3.1 Secondo la Seco il lasso di tempo dal 22 settembre al 30 novembre 2005, per il quale la Pretura di L.________ ha accordato all'assicurato il diritto al salario, non può essere computato quale periodo contributivo in quanto tale procedere sarebbe ammissibile solo se nel frattempo l'assicurazione contro la disoccupazione avesse recuperato l'importo versato a titolo di indennità di disoccupazione ai sensi dell'art. 29 LADI - e meglio in pratica avesse "cancellato le indennità versate quale anticipo all'assicurato" -, circostanza che non si è verificata in concreto. L'amministrazione ricorrente sostiene inoltre che tale norma intende evitare al lavoratore di restare senza entrate immediatamente dopo il licenziamento e quindi per un periodo limitato. Poiché inoltre l'assicurato dispone di due anni per procurarsi un periodo di contribuzione completo, egli non può semplicemente affidarsi ad un periodo di contribuzione preesistente.

3.2 Nel proprio giudizio la Corte cantonale ha per contro evidenziato che il computo a titolo di periodo di contribuzione del lasso di tempo durante il quale è stato ammesso il diritto al salario dell'assicurato non deve dipendere dal suo versamento effettivo alla Cassa da parte del datore di lavoro, in quanto in tal caso si incorrerebbe in una violazione del principio dell'uguaglianza di trattamento tra assicurati, senza valido motivo. La Corte cantonale ha al riguardo rinviato per analogia a quanto già statuito dal Tribunale federale delle assicurazioni nella sentenza pubblicata in DTF 131 V 444.

4.

4.1 Giusta l'art. 9 LADI, per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la legge non disponga altrimenti (cpv. 1). Il termine quadro per la riscossione decorre dal primo giorno nel quale sono adempiuti tutti i presupposti per il diritto alla prestazione (cpv. 2).

4.2 A norma dell'art. 8 LADI, che ne disciplina i presupposti, l'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione, tra l'altro, se ha subito una perdita di lavoro computabile (cpv. 1 lett. b). Per l'art. 11 cpv. 3 LADI, non è computabile la perdita di lavoro per la quale il disoccupato ha diritto al salario o a risarcimenti a cagione dello scioglimento anticipato del rapporto di lavoro.

Tuttavia, secondo l'art. 29 cpv. 1 LADI la cassa versa le indennità di disoccupazione se ha dubbi giustificati circa l'esistenza, per il periodo della perdita di lavoro, di pretese dell'assicurato, rispetto al suo ultimo datore di lavoro, riguardanti il salario o il risarcimento nel senso dell'art. 11 cpv. 3, oppure circa il soddisfacimento di tali pretese. Per il secondo capoverso di questa norma con il pagamento, le pretese dell'assicurato, compreso il privilegio legale nel fallimento, passano alla cassa nel limite dell'indennità giornaliera da essa versata. La cassa non può rinunciare a far valere i suoi diritti, salvo che il giudice che ha dichiarato il fallimento abbia ordinato la sospensione della procedura (art. 230 LEF). L'ufficio di compensazione può inoltre autorizzare la cassa e rinunciare a far valere i suoi diritti se la pretesa si rivela in seguito manifestamente ingiustificata o se la sua esecuzione forzata occasiona spese sproporzionate (cpv. 2; si confronti al riguardo anche art. 11 cpv. 5 LADI e art. 10 OADI).

4.2.1 Al riguardo va evidenziato che il Tribunale federale delle assicurazioni ha precisato che se si realizzano le condizioni di cui all'art. 29 cpv. 1 LADI il requisito della perdita di lavoro computabile risulta soddisfatto per legge, in virtù di una presunzione assoluta (DTF 127 V 475 consid. 2b/bb pag. 477; 126 V 368 consid. 3b pag. 373 e riferimento). La Corte ha inoltre affermato che il termine quadro per la riscossione delle prestazioni definisce una volta per tutte il periodo di tempo determinante e l'entità delle prestazioni (DTF 127 V 475 consid. 2a pag. 477; 126 V 368 consid. 3b pag. 373 e riferimenti), eccezion fatta per i casi in cui il riconoscimento e la corresponsione di indennità di disoccupazione, per inadempimento di uno o più presupposti del diritto, si dimostrassero successivamente frutto di errore e giustificassero un riesame o una revisione processuale (DTF 127 V 475 consid. 2b/aa pag. 477; 126 V 368 consid. 3b pag. 374; 122 V 19 consid. 3a pag. 21 e 367 consid. 3 pag. 368 e riferimento). Nell'ambito applicativo dell'art. 29 LADI, tuttavia, ove l'indennità di disoccupazione è stata accordata e è stata effettivamente riscossa dall'assicurato, l'adempimento successivo di pretese salariali o risarcitorie ai sensi del disposto legale non costituisce, secondo la concezione della legge, un motivo di revisione processuale suscettibile di definire (l'inizio di) un nuovo termine quadro (cfr. DTF 127 V 475 consid. 2b/bb pag. 477, con la quale è stata confermata la validità della direttiva ML/AD 98/4 foglio 4; cfr. pure DTF 126 V 368 consid. 3b pag. 374 e riferimenti), bensì è da considerare quale periodo contributivo ai fini di un eventuale ulteriore termine quadro di riscossione (DTF 126 V 368 consid. 3c/aa pag. 375; sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni C 147/00 dell'8 ottobre 2002).

4.2.2 Va inoltre aggiunto che secondo la giurisprudenza in virtù dell'art. 29 LADI l'assicurazione disoccupazione non fornisce unicamente un reddito sostitutivo (sentenza C 15/06 del 20 febbraio 2007), bensì si assume in vece del lavoratore anche i rischi legati ai costi e all'incasso (si veda anche il tenore dell'art. 29 cpv. 2 LADI) che un processo contro il datore di lavoro comporta (DTF 126 V 368 consid. 3c/aa pag. 374 e dottrina citata; 123 V 75 consid. 2b pag. 77 ["subrogation légale"]; sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni C 361/99 del 27 luglio 2001). La citata disposizione prevede infatti una cessione legale, opponibile ai terzi senza alcuna formalità e indipendentemente da qualsiasi manifestazione di volontà del creditore ai sensi dell'art. 166 CO, secondo cui il debitore è liberato nei confronti del creditore, ma deve versare la prestazione al terzo che ha svincolato il creditore. In altri termini il creditore perde il credito che avrebbe potuto far valere contro il datore di lavoro nella misura delle prestazioni dell'assicurazione disoccupazione versategli; la cassa diviene titolare di questo credito, mentre il lavoratore conserva le proprie pretese in relazione alla parte non coperta dalle indennità giornaliere. Di conseguenza nel caso in cui le pretese risultano fondate l'assicurato non è tenuto a restituire le indennità di disoccupazione (DTF 127 V 475 consid. 2b/bb pag. 477), bensì la cassa dispone, quale contropartita, di un credito contro il datore di lavoro di cui il lavoratore non può più disporre (sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni C 24/06 del 25 ottobre 2006 e dottrina citata; sentenza 4C.275/2002 del 5 dicembre 2002; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Ulrich Meyer [editore], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XIV, Soziale Sicherheit, 2a ed., Basilea 2007, pag. 2311 cifra marg. 451; Fabienne Hohl, La subrogation de la caisse de chômage et ses effets sur le procès civil, in Mélanges Poudret, Losanna 1999, pag. 79 segg.). Una retrocessione del credito al lavoratore è pertanto inammissibile (DTF 126 V 368 consid. 3c/aa pag. 375; Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, n. 29-30 all'art. 29).

5.

5.1 Secondo l'art. 8 LADI l'assicurato ha diritto a indennità di disoccupazione tra l'altro se ha compiuto o è liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione (lett. e, art. 13 e 14 LADI). Per l'art. 13 cpv. 1 LADI ha adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), ha svolto durante almeno 12 mesi un'occupazione soggetta a contribuzione.

Come emerge dal considerando precedente, il periodo durante il quale il dipendente non ha più lavorato, ma per il quale il datore di lavoro deve versare il salario sino alla scadenza del termine di disdetta per rescissione ingiustificata del contratto di lavoro, va quindi considerato periodo di contribuzione secondo l'art. 13 LADI (DTF 126 V 368 consid. 3c/aa pag. 375; 119 V 494 consid. 3c pag. 496).

5.2 In tal senso si esprimono anche la prima e la seconda frase della cifra B 158 della Circolare sull'indennità di disoccupazione della Seco (ID) le quali prevedono che "i giorni in cui l'assicurato non ha più lavorato, ma per i quali il datore di lavoro è tenuto a pagare il salario fino alla fine del termine di disdetta a causa di un licenziamento ingiustificato, sono considerati periodo di contribuzione se le pretese salariali o di risarcimento sono state riconosciute all'assicurato mediante una sentenza passata in giudicato. Un credito collocato definitivamente nella procedura di fallimento per il salario dovuto fino alla scadenza del termine di disdetta ordinario, la sospensione del fallimento per mancanza di attivi e la conclusione di un concordato sono equiparati a una sentenza passata in giudicato".

La terza frase precisa però che "se la cassa ha versato l'indennità di disoccupazione durante il termine di disdetta ordinario in virtù dell'articolo 29 LADI, può essere preso in considerazione come periodo di contribuzione unicamente il periodo per cui sono state realizzate le pretese salariali o di risarcimento".

Secondo l'autorità di vigilanza ricorrente quindi nel caso in cui è stato applicato l'art. 29 LADI, il periodo di contribuzione ai sensi dell'art. 13 LADI verrebbe ammesso non già soltanto se la Cassa dispone di pretese salariali nei confronti del datore di lavoro, bensì soltanto se quest'ultimo ha effettivamente fatto fronte ai propri obblighi.

Poiché tale ulteriore presupposto per l'ammissione del periodo contributivo non risulta dalla lettera dell'art. 13 LADI (DTF 131 V 444 consid. 3 pag. 449), va esaminato se è conforme alla legge.

6.

6.1 La legge è da interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera. Se il testo di un disposto legale è chiaro e non è pertanto necessario far capo ad altri metodi d'interpretazione ai fini di appurarne la portata, è lecito scostarsi dal senso letterale soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà del legislatore. Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere ricercato quale sia la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa si fonda. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (DTF 133 V 9 consid. 3.1 pag. 10; 132 III 707 consid. 2 pag. 710; 132 V 265 consid. 2.3 pag. 268). Disposizioni d'eccezione non vanno interpretate restrittivamente o estensivamente, bensì secondo il senso e lo scopo perseguito nei limiti della regola generale (DTF 130 V 229 consid. 2.2 pag. 233 e i riferimenti ivi citati).

6.2 Le direttive edite dall'amministrazione federale, come le ordinanze amministrative, non assumono che natura di interpretazione di una norma di legge; esse non creano nuove disposizioni legali e sono liberamente esaminate dal giudice delle assicurazioni sociali, il quale ne controlla la costituzionalità e legalità nell'ambito del giudizio su un caso concreto (DTF 120 V 81 consid. 4b pag. 86; 116 V 16 consid. 3c pag. 19 e sentenze ivi citate). Esse non sono quindi di per sé vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali, quest'ultimo dovendo tenerne conto solo nella misura in cui consentono una corretta interpretazione delle disposizioni di legge, mentre se ne deve scostare in quanto non siano con esse compatibili (DTF 132 V 121 consid. 4.4 pag. 125; 127 V 57 consid. 3a pag. 61; 126 V 64 consid. 4b pag. 68, 421 consid. 5a pag. 427; 125 V 377 consid. 1c pag. 379 e sentenze ivi citate).

7.

7.1 Al consid. 3 della sentenza pubblicata in DTF 131 V 444 il Tribunale federale delle assicurazioni ha avuto modo di statuire che di principio la sola condizione per ammettere l'esistenza di un periodo contributivo è l'esercizio di un'attività soggetta a tale obbligo durante il periodo minimo previsto, precisando che la giurisprudenza esposta in DLA 2001 no. 27 pag. 225 (e nelle sentenze successive) non va intesa nel senso che, a titolo cumulativo, deve pure essere stato versato un salario; per contro, la prova che un salario è stato effettivamente pagato costituisce un indizio importante ai fini della determinazione dell'esercizio effettivo di una attività dipendente.

Il Tribunale ha altresì evidenziato che il testo dell'art. 13 LADI è chiaro e che non vi sono validi motivi per scostarsene, rinviando a quanto già statuito in DTF 113 V 352, secondo cui non è necessario che l'obbligo contributivo, il cui adempimento non può essere influenzato dal lavoratore, sia stato effettivamente rispettato. Da detta giurisprudenza la Corte ha dedotto che il fatto che al momento dell'insorgenza della disoccupazione non fossero ancora stati pagati dei salari (si confronti anche art. 165 CC, DLA 1999 no. 21 pag. 113) non deve svantaggiare il lavoratore, evidenziando che tale conclusione si deduce anche dal tenore dell'art. 29 LADI e degli art. 51 segg. LADI. È per contro ammissibile concludere diversamente nel caso in cui l'assicurato rinunci a percepire indennità salariali soggette a contribuzioni (DLA 1999 no. 8 pag. 34 consid. 3b).

La Corte ha quindi concluso che il pagamento effettivo del salario non può essere considerato quale presupposto indipendente per l'ammissione del periodo di contribuzione, ma quale indizio significativo e in casi limite determinante per l'ammissione dell'esercizio di un'attività soggetta a contribuzione (DTF 131 V 444 consid. 3.3 in fine pag. 453).

Nella sentenza C 233/06 del 2 luglio 2007 il Tribunale federale ha infine precisato che la direttiva della Seco che ritiene adempiuto il periodo contributivo minimo soltanto se è stato dimostrato un pagamento effettivo del salario per dodici mesi, viola la giurisprudenza pubblicata in DTF 131 V 444 e quindi non è applicabile.

7.2 Alla luce della giurisprudenza succitata, sviluppata in relazione all'interpretazione del concetto di periodo di contribuzione di cui all'art. 13 LADI, questa Corte non può che concordare con le conclusioni cui è giunto il Tribunale cantonale nel giudizio impugnato.

In primo luogo va rilevato che la giurisprudenza ha già ripetutamente stabilito che unico presupposto per il riconoscimento di un periodo contributivo ai sensi dell'art. 13 LADI è l'esercizio di un'attività soggetta a tale obbligo, non anche il versamento effettivo del salario (DTF 131 V 444) né il versamento dei relativi contributi sociali (DTF 113 V 352), non potendo l'adempimento di tali obblighi essere influenzato dal lavoratore. Lo stesso vale per il pagamento delle pretese salariali alla Cassa ai sensi dell'art. 29 LADI.

La giurisprudenza ha pure giudicato che il periodo in cui è stato applicato l'art. 29 LADI, malgrado il versamento di indennità di disoccupazione e il mancato esercizio effettivo di attività soggetta a contribuzione (in seguito al licenziamento ingiustificato pronunciato dal datore di lavoro), nella misura in cui vengono riconosciute pretese salariali a favore dell'assicurato, viene considerato quale periodo contributivo ai sensi dell'art. 13 LADI.

Poiché l'art. 13 LADI non opera alcuna distinzione tra assicurati che hanno svolto normalmente attività lucrativa ed assicurati che hanno dovuto far capo all'art. 29 LADI, anche in quest'ultima ipotesi unico presupposto per ammettere il periodo contributivo dev'essere l'esercizio di un'attività soggetta a contribuzione (a cui l'interessato non ha potuto far fronte non per cattiva volontà, bensì in seguito al licenziamento ingiustificato), non anche il versamento effettivo delle pretese salariali. Del resto, come già posto in evidenza, l'assicurato proprio in seguito all'applicazione dell'art. 29 LADI non dispone più, a causa dell'intervenuta surrogazione legale, della pretesa salariale nei confronti del datore di lavoro, che compete personalmente alla Cassa, anche per quanto riguarda l'incasso (art. 29 cpv. 2 LADI; Thomas Nussbaumer, op. cit., pag. 2311 nota 920) e di conseguenza non può in alcun modo influenzarne il versamento.

In simili condizioni negare l'erogazione di nuove indennità di disoccupazione, malgrado il riconoscimento di un periodo contributivo, equivarrebbe di fatto ad una retrocessione del rischio del mancato pagamento delle pretese salariali al lavoratore, in chiaro contrasto con lo scopo perseguito dall'art. 29 LADI. Tale interpretazione condurrebbe altresì ad una doppia penalizzazione dell'assicurato, il quale oltre a non percepire indennità di disoccupazione, non è autorizzato a procedere nei confronti del datore di lavoro per recuperare il salario impagato, competendo esso alla Cassa.

Al riguardo va ancora evidenziato che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Seco, le indennità versate non possono venire a posteriori "cancellate", in quanto, malgrado il riconoscimento di pretese salariali, una revisione in tale ambito non è possibile, ritenuto che la perdita di lavoro computabile viene presunta per legge in maniera assoluta.

Non irrilevante ai fini della presente vertenza è infine pure il fatto che, a norma dell'art. 29 LADI, l'assicurazione disoccupazione non subentra nei diritti dell'assicurato solo nel caso in cui le pretese sono dubbie (e devono essere fatte valere in giudizio), ma anche nel caso in cui non ci sono dubbi circa le pretese salariali, ma unicamente in relazione al loro soddisfacimento.

Quest'ultima fattispecie è identica a quella che ci occupa in cui le pretese salariali sono dimostrate, poiché nel frattempo riconosciute giudizialmente, tuttavia non sono ancora state soddisfatte.

7.3 Del resto una soluzione diversa comporterebbe una violazione del principio dell'uguaglianza di trattamento di cui all'art. 8 cpv. 1 Cost.. Al riguardo va rilevato che una disposizione regolamentare è lesiva di detto principio se non si fonda su motivi validi, è priva di senso o utilità, oppure opera distinzioni giuridiche che non trovano giustificazione alcuna nella fattispecie da disciplinare o, per contro, tralascia di operarne di necessarie, dando luogo ad una parificazione inammissibile (cfr. DTF 128 V 95 consid. 5a pag. 98, 102 consid. 6a pag. 105 e riferimenti).

Come detto in relazione al concetto di periodo contributivo l'art. 13 LADI non opera alcuna distinzione tra diverse categorie, e quindi va applicato in tutti i casi in cui vi è una richiesta di indennità di disoccupazione. Del resto non vi è alcun motivo per trattare diversamente coloro che hanno ricevuto indennità di disoccupazione in base all'art. 29 LADI e le cui pretese salariali sono state in seguito riconosciute - ma non ancora versate alla Cassa - rispetto agli altri assicurati che fanno valere il diritto a prestazioni dell'assicurazione disoccupazione. In effetti se è vero che di regola la Cassa non deve intervenire in alcun modo, è pur vero che nel caso in cui lo deve fare ai sensi dell'art. 29 LADI riceve una contropartita, e meglio il diritto, a cui non può rinunciare (Boris Rubin, Assurance-chômage, 2a ed., Zurigo 2006, n. 4.11.6) di procedere, nella misura delle indennità versate, nei confronti del datore di lavoro.

Ne consegue che il periodo contributivo va considerato adempiuto anche se il salario non è stato effettivamente versato e meglio non è stato (ancora) recuperato dalla Cassa, non essendo determinante se esso va versato alla Cassa ai sensi dell'art. 29 LADI oppure al lavoratore.

7.4 In sostanza, visto quanto sopra, la terza frase di cui alla cifra B 158 della Circolare concernente l'indennità di disoccupazione non è di per sé contraria alla legge, ma è stata in casu interpretata ed applicata in modo difforme alla legge dall'autorità di vigilanza ricorrente, con "realizzazione delle pretese salariali" dovendosi intendere non il versamento, bensì il riconoscimento giudiziale delle stesse.

8.

In queste condizioni, il ricorso, in quanto infondato, va respinto.

9.

Alla Seco, in quanto organo incaricato di eseguire compiti di diritto pubblico, non vengono addebitate spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF).

Il Tribunale federale pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Non si prelevano spese giudiziarie.

3.

Comunicazione alle parti, alla Cassa cantonale di assicurazione contro la disoccupazione, Bellinzona, e al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino.

Lucerna, 16 maggio 2008

In nome della I Corte di diritto sociale

del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Il Cancelliere:

Ursprung Schäuble