{T 0/2}

1C_515/2012, 1C_517/2012

Besetzung

Bundesrichter Aemisegger, präsidierendes Mitglied,

Bundesrichter Merkli, Chaix,

Gerichtsschreiberin Gerber.

1C_515/2012

1. A.X.________,

2. B.X.________,

3. C.X.________,

4. D.X.________,

5.  Erbengemeinschaft E.X.________, diese bestehend aus :

5.1. F.X.________,

5.2. G.X.________,

und

1C_517/2012

1. H.Z.________,

2. I.Z.________,

3. J.Z.________,

4.  Erbengemeinschaft K.Z.________,

5.  Erbengemeinschaft L.Z.________,

6. M.Z.________,

7. N.Z.________,

8. O.Z.________,

9. P.Z.________,

10.  Erbengemeinschaft Q.Z.________,

Beschwerdeführer 2,

alle vertreten durch Fürsprecher Rudolf Meier,

gegen

Einwohnergemeinde Twann-Tüscherz, handelnd durch den Gemeinderat,

Moos 11, Postfach 16, 2513 Twann,

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion

des Kantons Bern,

Münstergasse 2, 3011 Bern.

Gegenstand

Uferschutzplan Nr. 9 St. Peterinsel;

Wiederaufbauverbot Ferienhäuser,

Beschwerden gegen das Urteil vom 4. September 2012 des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern.

2 Bestehende Bauten und Anlagen dürfen unterhalten, aber nicht ausgebaut und erweitert werden.

3 Bauten, die rechtmässig erstellt worden sind, haben Besitzstandsgarantie. Bei einer Zerstörung (Brand, Überflutung, etc.) dürfen die Bauten in gleicher Art und im gleichen Umfang wieder aufgebaut werden. Zerstörte Bauten müssen innert 5 Jahren aufgebaut werden. Bei einem Nichtaufbau innerhalb dieser Frist verfällt die Besitzstandsgarantie.

2 Bestehende Bauten und Anlagen, die rechtmässig erstellt wurden, dürfen unterhalten, aber nicht ausgebaut und erweitert werden. Im Überbauungsplan befindet sich eine Bestandesaufnahme der bestehenden Bauten und Anlagen.

3 Der Wiederaufbau bestehender oder zerstörter Bauten und Anlagen ist unzulässig. Es gelten die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz NHG (SR 451.0) und die Verordnung über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung (LV; SR 451.35).

1.1. Die Beschwerdeführer des Verfahrens 1C_517/2012 sind als Eigentümer von Ferienhäusern auf der St. Petersinsel, die am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben, zur Beschwerde legitimiert.

1.2. Im Verfahren 1C_515/2012 sind die Mitglieder der Erbengemeinschaft E.X.________ als Gesamtrechtsnachfolger befugt, den vom Erblasser begonnenen Rechtsstreit fortzusetzen.

1.3. Da die Beschwerden denselben Entscheid des Verwaltungsgerichts betreffen und inhaltlich übereinstimmende Anträge enthalten, rechtfertigt es sich, beide Verfahren zu vereinigen.

2.1. Art. 23b Abs. 3 NHG sieht vor, dass der Bundesrat die schützenswerten Moorlandschaften bezeichnet; er arbeitet dabei eng mit den Kantonen zusammen, welche ihrerseits die betroffenen Grundeigentümer anhören. Anschliessend legen die Kantone nach Art. 3 Abs. 1 MoorLV den genauen Grenzverlauf der Objekte fest. Sie hören dabei die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer (lit. a) und weitere betroffene Personen (lit. b und c), die Gemeinden (lit. d) und die beschwerdeberechtigten Organisationen (lit. e) an.

2.2. Sollte die Anhörung der Grundeigentümer im Vorfeld der Inventarisierung versäumt worden sein, haben diese immer noch die Möglichkeit, ihre Einwendungen im kantonalen Verfahren zur parzellenscharfen Abgrenzung der Moorlandschaft vorzubringen. Geschieht dies in Form eines Nutzungsplans, so erfolgt die Anhörung der Betroffenen im öffentlichen Auflage- und Einspracheverfahren; diese haben zudem die Möglichkeit, Rechtsmittel gegen den Nutzungsplan zu ergreifen (vgl. Urteil 1A.14/1999 vom 7. März 2000 E. 2a, in URP 2001 S. 437) und damit indirekt auch eine gerichtliche Überprüfung des bundesrätlichen Inventars zu erreichen (vgl. BGE 127 II 184 E. 5a/cc S. 192).

Der Kanton Bern ging ursprünglich davon aus, dass auf einen kantonalen oder kommunalen Nutzungsplan zum Vollzug von Art. 3 MoorLV verzichtet werden könne, weil der Grenzverlauf der Moorlandschaft aufgrund der bundesrätlichen Inventarisierung, welche die gesamte St. Petersinsel umfasse, klar sei, und das Gebiet bereits den nach kantonalem Recht maximal möglichen Schutz geniesse, weil es sich vollständig in einem kantonalen Naturschutzgebiet befinde (Genehmigungsentscheid des AGR E. 3.2.5 S. 10 f.).

2.3. Letztlich kann die Frage offenbleiben, weil mit der Uferschutzplanung der Gemeinde Twann eine kommunale Nutzungsplanung vorliegt, die zumindest auch der Umsetzung von Art. 3 MoorLV dient. Insbesondere aus Art. 5 ÜV (der in Abs. 3 ausdrücklich auf die MoorLV verweist) geht hervor, dass der gesamte Sektor 1 "Ferienhäuser", der die Parzellen der Beschwerdeführer umfasst, zur geschützten Moorlandschaft gehört. Im Uferschutzplan wurde den Beschwerdeführern das rechtliche Gehör gewährt und sie konnten geltend machen, ihre Ferienhäuser seien zu Unrecht in den Moorlandschaftsperimeter einbezogen worden. Diese Frage wurde vom Verwaltungsgericht überprüft (vgl. E. 3.2 - 3.5) und ist auch Thema der vorliegenden Beschwerde.

2.4. Unter diesen Umständen ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer zu verneinen, ohne dass hierfür die Akten des Kantons oder des Bundes zur Inventarisierung der Petersinsel beigezogen werden müssten.

Das Verwaltungsgericht wies den Antrag ab, weil die Rechtmässigkeit des Moorlandschaftsperimeters einerseits und die Schutzzielverträglichkeit eines Wiederaufbaus von Ferienhäusern andererseits Rechtsfragen seien, deren Beurteilung nicht von der Detailausgestaltung oder der konkreten Lage der einzelnen Häuser abhänge. Es sei daher nicht ersichtlich, inwiefern ein Augenschein vor Ort den Sachverhalt schlüssiger klären könnte.

4.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, es sei nicht ersichtlich, weshalb die gesamte Insel, einschliesslich der moorfreien Gebiete (Ferienhausgebiet; Inselkopf mit Hotel, Landwirtschaftsbetrieb und Rebberg) in die Moorlandschaft einbezogen worden sei; sie legen aber nicht dar, inwiefern die Erwägungen des Verwaltungsgerichts Bundesrecht verletzen. Dies ist auch nicht ersichtlich, wie im Folgenden darzulegen sein wird.

4.2. Gemäss Art. 23b NHG ist eine Moorlandschaft eine in besonderem Masse durch Moore geprägte, naturnahe Landschaft, deren moorfreier Teil zu den Mooren in enger ökologischer, visueller, kultureller oder geschichtlicher Beziehung steht (Abs. 1). Um von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung zu sein, muss die Moorlandschaft zudem in ihrer Art einmalig sein oder in einer Gruppe von vergleichbaren Moorlandschaften zu den wertvollsten gehören (Abs. 2).

5.1. Dies wurde vom Verwaltungsgericht bejaht; insbesondere widerspreche der Wiederaufbau den Schutzzielen, den Bestand geschützter Vogel- und Tierarten zu erhalten, Neubauten auf der St. Petersinsel zu verhindern und die Erholungsnutzung den Zielen des Moorbiotop- und Moorlandschaftsschutzes anzupassen. Die (unbestritten rechtmässig erbauten) Ferienhäuser bildeten einen Fremdkörper in der - mit Ausnahme des historischen Klosterkomplexes - weitgehend von Bauten und Anlagen freien Insel und beeinträchtigten deren landschaftliche Schönheit. Die Häuser hätten durch die zeitweilige Präsenz von Personen auch störende Auswirkungen auf Flora und Fauna (Entzug von Rückzugsorten für Tiere, Zurückdrängen der moorlandschaftstypischen Vegetation). Den Wiederaufbau der Ferienhäuser zu gestatten würde bedeuten, diese mit den Schutzzielen nicht zu vereinbarenden Störungen dauerhaft hinzunehmen.

5.2. Dagegen machen die Beschwerdeführer geltend, die Ferienhäuser gehörten zur traditionellen Besiedlung und Nutzung der Petersinsel. Es gebe keinen natürlichen Zustand der Landverbindung Heidenweg i.S. einer unberührten Landschaft; vielmehr sei diese von Anfang an auch touristisch und zu Erholungszwecken genutzt und besiedelt worden. Die Ferienhäuser seien daher charakteristische Elemente der Moorlandschaft i.S.v. Art. 4 Abs. 1 lit. b MoorLV, die neben geomorphologischen Elementen und Biotopen auch Kulturelemente sowie die vorhandenen traditionellen Bauten und Siedlungsmuster umfassten. Sie seien zu erhalten und dürften im Falle der Zerstörung auch wieder aufgebaut werden.

5.3. Das BAFU erachtet dagegen die durch die Nutzung der Ferienhäuser bewirkte Störung der Fauna im Fall der Moorlandschaft St. Petersinsel als eine besonders schwere Beeinträchtigung des Schutzziels, die bei jeder sich bietenden Gelegenheit zu beheben sei (Art. 8 MoorLV).

5.4. Gemäss Art. 78 Abs. 5 BV (früher Art. 24sexies Abs. 5 aBV) sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Art. 78 Abs. 5 BV sieht somit ein absolutes Veränderungsverbot sowohl für Moore als auch für Moorlandschaften vor und lässt Ausnahmen nur zu, wenn sie dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung dienen. Art. 78 Abs. 5 BV räumt dem Schutz von Mooren und Moorlandschaften absoluten Vorrang ein und belässt keinen Raum für eine Abwägung mit anderen Interessen im Einzelfall (BGE 138 II 281 E. 6.2 S. 295 mit Hinweisen).

Im Gegensatz zu Art. 78 Abs. 5 BV differenzieren das NHG und das darauf beruhende Verordnungsrecht zwischen Moorbiotopen und Moorlandschaften. Art. 23d Abs. 1 NHG lässt die Gestaltung und Nutzung von Moorlandschaften zu, soweit dies der Erhaltung der für die Moorlandschaften typischen Eigenheiten nicht widerspricht. Damit wird das Kriterium der Schutzzieldienlichkeit durch dasjenige der Schutzzielverträglichkeit ersetzt (BGE 138 II 281 E. 62 S. 296 mit Hinweisen). Unter dieser Voraussetzung erklärt Art. 23d NHG Abs. 2 insbesondere folgende Nutzungen für zulässig:

a. die land- und forstwirtschaftliche Nutzung;

b. den Unterhalt und die Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen;

c. Massnahmen zum Schutz von Menschen vor Naturereignissen;

d. die für die Anwendung der Buchstaben a-c notwendigen Infrastrukturanlagen.

5.5. Wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat und das Bundesgericht am Augenschein verifizieren konnte, wurden die ersten Ferienhäuser auf der St. Petersinsel in den 1930er Jahren errichtet, d.h. sie entstanden somit später als die Landverbindung (zwischen 1868 und 1873) und die Moorlandschaft. Die meisten heute bestehenden Häuser stammen aus den 1960er Jahren. Die Ferienhäuser weisen keinen Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Nutzung der Flachmoorgebiete auf, sondern dienen ausschliesslich Erholungszwecken. Sie gehören auch nicht zum historischen Klosterkomplex. Insofern stellen sie keine moorlandschaftstypische Besiedlung i.S.v. Art. 4 Abs. 1 lit. b und Art. 5 Abs. 2 lit. d MoorLV dar, zu deren Erhaltung u.U. auch neue Bauten und Anlagen (z.B. zur Lückenschliessung) bewilligt werden dürfen (vgl. KELLER, NHG-Kommentar, N. 9 zu Art. 23d; WALDMANN, a.a.O., S. 318 ff.)

5.6. Zu prüfen ist daher, ob ihr Wiederaufbau von Art. 23d Abs. 2 lit. b NHG umfasst ist. Diese Bestimmung erwähnt lediglich den Unterhalt und die Erneuerung, nicht aber den Wiederaufbau, im Gegensatz etwa zu Art. 24c Abs. 2 RPG. Es liegt daher nahe anzunehmen, dass der Gesetzgeber die Besitzstandsgarantie in Moorlandschaften auf die eigentliche Substanzerhaltung im Rahmen der normalen Lebensdauer beschränken wollte (so KELLER, NHG-Kommentar, N. 14 zu Art. 23d; WALDMANN, a.a.O. S. 260; offengelassen im Urteil 1A.40/2005 vom 7. September 2005 E. 4.7, in: URP 2005 S. 699).

5.7. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Ferienhäuser mit dem Schutz der Wasser- und Zugvögel kollidieren und ihr Wiederaufbau deshalb schon nach Art. 23d Abs. 1 NHG unzulässig ist.

5.8. Zwar ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass der intensive Ausflugs- und Bootsverkehr vom Festland her eine erhebliche Störungsquelle für die geschützte Fauna und Flora darstellt. Dies bedeutet aber lediglich, dass die Behörden auch gegen diese Störungen vorgehen müssen. Wie der Vertreter des Amts für Naturförderung am Augenschein erläutert hat, werden den Besuchern gewisse Fusswege, Stege, Aussichtspunkte und Badestrände (Hechtenbucht, Seeklubecke und am Inselkopf) zugewiesen, um sie von den empfindlichen Gebieten fernzuhalten; zudem versucht man, das Verständnis für den Wert der Fauna und Flora und ihren Schutz zu wecken. Im Ufer- und Riedlandbereich, ausserhalb der markierten Wege und Strände, gilt vom 1. März bis 30. September ein Betretverbot; untersagt ist auch (ganzjährig) die Durchfahrt und das Verankern von Schiffen aller Art, das Befahren mit Spiel- und Sportgeräten und das Baden (Art. 5 der Schutzvorschriften für das kantonale Naturschutzgebiet St. Petersinsel und Heidenweg vom 5. Juli 1989). Sollte dies nicht genügen, um den Artenschutz sicherzustellen, müssten zusätzliche Massnahmen getroffen werden.

6.1. Es trifft zu, dass die Lebensdauer der bestehenden Ferienhäuser mit geeigneten Unterhalts- und Erneuerungsarbeiten verlängert werden kann, weshalb es - trotz des Wiederaufbauverbots - geraume Zeit dauern kann, bis die Ferienhaussiedlung auf der Petersinsel ganz verschwunden ist. Allerdings stehen die in Art. 23d Abs. 2 NHG genannten Nutzungen unter dem Vorbehalt der Schutzzielverträglichkeit und sind vor dem Hintergrund von Art. 78 Abs. 5 BV restriktiv auszulegen. Insofern umfassen "Unterhalt" und "Erneuerung" i.S.v. lit. b nur Massnahmen zur Erhaltung und Modernisierung der bestehenden Baute im Rahmen der normalen Lebensdauer (vgl. Keller, NHG-Kommentar, N. 14 zu Art. 23d).

6.2. Sofern nach einem Brand oder einer Überschwemmung überhaupt eine Ruine verbleibt, muss im Einzelfall entschieden werden, ob es den Schutzzielen der Moorlandschaft besser entspricht, diese zu beseitigen oder sie z.B. überwachsen zu lassen.

Unter diesen Umständen verletzt das vom AGR im Genehmigungsentscheid angeordnete Wiederaufbauverbot auch nicht die von den Beschwerdeführern hilfsweise angerufene Gemeindeautonomie.

1. 

2. 

3. 

4. 

5. 

Lausanne, 17. September 2013

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Aemisegger

Die Gerichtsschreiberin: Gerber