{T 0/2}

1C_261/2012

Besetzung

Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,

Bundesrichter Aemisegger, Merkli,

Gerichtsschreiber Steinmann.

1. A.________,

2. B.________,

3. C.________,

Beschwerdeführer,

gegen

Kantonsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz.

Gegenstand

Nachkredite I zulasten der Staatsrechnung 2012,

Beschwerde gegen den Beschluss vom 24. April 2012 des Regierungsrats des Kantons Schwyz.

1.1. Die allgemeinen Eintretensvoraussetzungen zur vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde geben zu keinen besondern Erwägungen Anlass. Die Beschwerde wegen Verletzung des Finanzreferendums kann gegen jeglichen Ausgabenbeschluss erhoben werden (BGE 118 Ia 184 E. 1a S. 186). Sie ist im vorliegenden Fall zulässig, soweit sie sich gegen die Entschädigung richtet, die der Regierungsrat Martin Ziegler im Rahmen eines gerichtlichen Vergleichs zusprach. Der Vergleich datiert vom 20./28. März 2012, der Abschreibungsbeschluss des Einzelrichters am Verwaltungsgericht vom 29. März 2012. Die Beschwerdeführer legen unwidersprochen dar, dass der Abschluss des umstrittenen Vergleichs erstmals an der Sitzung des Kantonsrats vom 28. März 2012 bekannt gegeben und am Folgetag vom 29. März 2012 in den Lokalmedien publik gemacht worden ist. Ausgehend von diesen Daten und unter Berücksichtigung der Gerichtsferien gemäss Art. 46 Abs. 1 lit. a BGG erweist sich die Beschwerde nach Art.100 Abs. 1 BGG als rechtzeitig. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 88 BGG wird von keiner Seite vorgebracht, dass der direkte Beschwerdeweg ans Bundesgericht ausgeschlossen sei. Es ist offensichtlich, dass die Beschwerdeführer im Sinne von Art. 89 Abs. 3 BGG zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert sind.

1.2. Gemäss Art. 95 lit. d BGG kann vor Bundesgericht u.a. die Verletzung von kantonalen Bestimmungen zu den politischen Rechten gerügt werden. Der Beschwerdegrund bedeutet, dass das Bundesgericht die Anwendung solcher Vorschriften mit freier Kognition prüft. Die freie Prüfung bezieht sich allerdings nur auf solche, die die politischen Rechte zum Gegenstand haben, den Inhalt der politischen Rechte umschreiben oder in engem Zusammenhang damit stehen (vgl. BGE 129 I 185 E. 2 S. 190; 123 I 175 E. 2d S. 178). In Bezug auf die vorliegende Angelegenheit betrifft das insbesondere die Bestimmungen der alten Kantonsverfassung und der Finanzhaushaltverordnung (vgl. unten E. 3). Demgegenüber wird die Anwendung weiterer kantonaler Bestimmungen lediglich unter dem Gesichtswinkel des Verfassungsrechts und insbesondere des Willkürverbots nach Art. 9 BV geprüft. So verhält es sich mit der Verordnung über die Besoldung der Behörden und das Dienstverhältnis des Staatspersonals vom 26. Juni 1991 (PBV) und mit der Verordnung über die Besoldung der Behörden und das Dienstverhältnis des Staatspersonals vom 20. November 1968 (BesV; vgl. hierzu hinten E. 2 und 4).

1.3. Die Beschwerdeführer haben um Edition einer ganzen Reihe von Akten, bzw. um Einsicht in diese ersucht. Sie haben im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens diverse Aktenstücke in Kopie erhalten. Ebenso sind ihnen Kopien der Vereinbarung zwischen Martin Ziegler und dem Regierungsrat bzw. des verwaltungsgerichtlichen Abschreibungsbeschlusses zugestellt worden. Sie halten weiterhin daran fest, auch Einblick in die ″Einsprache″ der Rechts- und Justizkommission an das Verwaltungsgericht vom 5. März 2012, in die Klageantwort der Rechts- und Justizkommission zur Klage von Martin Ziegler und in den Zwischenbescheid des Einzelrichters am Verwaltungsgericht vom 22. Februar 2012 Einsicht nehmen zu können. Diese Aktenstücke bilden Teil der Verfahrensakten des Verwaltungsgerichts. Diese Akten sind vom Bundesgericht nicht beigezogen worden. Es besteht kein Anlass, sie für das vorliegende Verfahren beizuziehen. Das Einsichtsgesuch ist daher gegenstandslos bzw. abzuweisen.

3. 

3.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f.; Urteil 1C_35/2012 vom 4. Juni 2012 E. 3.1, mit weitern Hinweisen, in ZBl 114 /2013 S. 497). Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81; Urteil 1C_35/2012 vom 4. Juni 2012 E. 3.1 mit weitern Hinweisen, in ZBl 114/2013 S. 497).

3.2. Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Es bestehen für die Kantone keine verbindlichen bundesrechtlichen Begriffe der gebundenen und neuen Ausgaben. Es darf daher von der bundesgerichtlichen Umschreibung abgewichen werden, wo sich nach der Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt. Auch diesfalls wacht das Bundesgericht als Verfassungsgericht über die Einhaltung der den Stimmberechtigten durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte. Dem Bundesgericht obliegt die Kontrolle darüber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 125 I 87 E. 3b S. 91; Urteil 1C_35/2012 vom 4. Juni 2012 E. 3.1 mit weitern Hinweisen, in ZBl 114 /2013 S. 497).

3.3. Das Schwyzer Recht enthält zum Finanzreferendum und den gebundenen bzw. neuen Ausgaben die folgenden Bestimmungen:

Kantonsverfassung (Fassung bis Ende 2012 in Kraft)

Die kantonalrechtliche Umschreibung der Ausgaben entspricht weitgehend derjenigen des Bundesgerichts. § 30 Abs. 2 aKV sieht das obligatorische Finanzreferendum für neue einmalige Ausgaben von mehr als 250'000 Franken vor. Diese Bestimmung bezieht sich offensichtlich, entsprechend der bundesgerichtlichen Umschreibung, auf neue, nicht gebundene Ausgaben. Die Finanzhaushaltverordnung spricht in § 3 FhV die Gesetzmässigkeit von Ausgaben an. Es ist davon auszugehen, dass damit auch auf die Gebundenheit von Ausgaben Bezug genommen wird. Eine Ausgabe ist demnach im Sinne der Rechtsprechung u.a. gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz - prinzipiell und dem Umfang nach - vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich ist. Gleichermassen ist eine Ausgabe gebunden, wenn sie durch ein Gerichtsurteil vorbestimmt ist.

4.1. Nach § 13 PBV sind Anstellungsbehörde der Regierungsrat und die Gerichte, vorbehältlich hier nicht bedeutender Möglichkeiten der Delegation. Mit dem Regierungsrat kann ohne Willkür angenommen werden, dass sich die genannte Zuständigkeit der Gerichte als Anstellungsbehörde nicht auf den Kantonsgerichtspräsidenten bezieht und dass insoweit der Regierungsrat im Grundsatz Anstellungsbehörde ist. Allerdings erfährt die damit verbundene Zuständigkeit angesichts der Besonderheiten der speziellen Situation entsprechende Änderungen. Wegen der Wahl des Kantonsgerichtspräsidenten durch den Kantonsrat entfallen gewisse Befugnisse (vgl. § 4 Abs. 2 VVPBV). Das Wahlrecht des Kantonsrats bleibt denn durch § 4 Abs. 3 VVPBV ausdrücklich vorbehalten.

4.2. Vor diesem Hintergrund hält die Annahme vor dem Willkürverbot stand, dass die Personal- und Besoldungsverordnung grundsätzlich zur Anwendung kommt und der Regierungsrat die entsprechenden Befugnisse wahrnehmen kann. Die Kompetenzen stehen allerdings unter dem Vorbehalt, dass der Kantonsgerichtspräsident vom Kantonsrat gewählt wird, die Wahl auf eine feste Amtszeit erfolgt und der Kantonsrat eine Wiederwahl vornehmen kann. Die Verordnung kann demnach nur unter Berücksichtigung der besondern Verhältnisse angewendet werden. Damit steht im Einklang, dass im umstrittenen Vergleich davon die Rede ist, Martin Ziegler werde "in Anlehnung an § 21g der Personal- und Besoldungsordnung" eine Entschädigung zugesprochen (Ziff. 3 des Vergleichs). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 9 BV an sich nicht zu beanstanden, dass sich die Vereinbarung gemäss ihrem Wortlaut nicht direkt auf die PBV, sondern auf eine analoge Anwendung der PBV stützt.

4.3. In § 21 und § 21a PBV sind die allgemeinen Regeln zur Beendigung eines Dienstverhältnisses und zum sachlichen Kündigungsschutz umschrieben. § 21f PBV ordnet die Folgen einer unzulässigen Kündigung. § 21g PBV enthält unter dem Titel "Abfindung und Entschädigung" folgende Bestimmungen:

1 Wird ein Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der Anstellungsbehörde im gegenseitigen Einvernehmen beendigt, wird ein Mitarbeiter vorzeitig in den Ruhestand versetzt oder kann einem Mitarbeiter, dessen Stelle aufgehoben wird, keine andere zumutbare Stelle angeboten werden, erhält der betroffene Mitarbeiter eine Abfindung.

4.4. Für die (analoge) Anwendung dieser Bestimmung auf den vorliegenden Fall stellt sich vorerst die Frage der Voraussetzungen einer Entschädigung, wie sie in Abs. 1 umschrieben sind. Diese können im vorliegenden Fall zwar nicht ohne Weiteres als erfüllt angenommen werden. Im Zeitpunkt des Vergleichs stand allerdings fest, dass die Rechts- und Justizkommission Martin Ziegler nicht zur Wiederwahl vorschlagen werde. Insoweit kann es nicht geradezu als unhaltbar bezeichnet werden, die tatsächliche Ausgangslage der Bestimmung von § 21g Abs. 1 PBV zuzurechnen, demnach die Voraussetzungen für die Entrichtung einer Entschädigung als erfüllt zu bezeichnen und gestützt darauf eine Entschädigung zuzusprechen. Grundsätzlich vermag daran der Umstand nichts zu ändern, dass der Vergleich in einem Zeitpunkt getroffen worden ist, in dem Martin Ziegler entgegen der negativen Haltung der Rechts- und Justizkommission tatsächlich noch immer hätte kandidieren und im Kantonsrat allenfalls gar ein positives Wahlresultat hätte erzielen können.

4.5. Wie es sich mit der Anwendung von § 21g PBV sowohl unter dem Aspekt von Abs. 1 wie auch unter dem Gesichtswinkel von Abs. 3 verhält, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen allerdings offen bleiben. Offen bleiben kann auch der von den Beschwerdeführern erhobene Einwand, die Martin Ziegler vergleichsweise zugesprochene Entschädigung sei gar keine eigentliche Abfindung und Entschädigung im Sinne von § 21g PBV, sondern vielmehr das Entgelt dafür, dass die vorgängig vom Verwaltungsgericht superprovisorisch ausgesprochene Stellenausschreibungssperre aufgehoben werden konnte.

5.1. Nach § 3 lit. d FhV gilt eine Ausgabe dann als gebunden, wenn sie die finanzielle Auswirkung eines Gerichtsentscheids ist. In diesem Sinne werden von der Praxis im Allgemeinen als gebunden betrachtet Entschädigungen für formelle oder materielle Enteignung als Folge von entsprechenden Planungsmassnahmen (vgl. BGE 115 Ia 392 E. 3a S. 393; ferner Katharina Sameli, Aktuelle Aspekte des Finanzreferendums, in: ZBl 94/1993 S. 49/63 ff.; Tobias Jaag, Die Ausgabenbewilligung im zürcherischen Gemeinderecht, in: ZBl 94/1993 S. 68/71 f.; Karl Spühler, Die Praxis des Bundesgerichts zu den gebundenen Ausgaben in den zürcherischen Gemeinden, in: ZBl 92/1991 S. 141/148; Irene Graf, Problem Finanzreferendum, 1989, S. 196 ff.).

5.2. Hintergrund der Bestimmung von § 3 lit. d FhV bildet der Umstand, dass ein gerichtliches Urteil, das das Gemeinwesen in einem Einzelfall zur Bezahlung eines bestimmten Betrages an einen Privaten verpflichtet, nicht durch ein politisch motiviertes Finanzreferendum soll in Frage gestellt werden können. Vertrauen in die Justiz und deren Unabhängigkeit im Allgemeinen und die Gewissheit auf Bestand eines gerichtlichen Urteils im Einzelfall schliessen es aus, dass die Stimmberechtigten im Nachhinein aufgrund eines Finanzreferendums über eben diese Zahlungsverpflichtung abstimmen, sie allenfalls ablehnen und damit das Gerichtsurteil umstossen. Vor diesem Hintergrund wird das Institut des Finanzreferendums eingeschränkt, wenn eine Ausgabe durch ein gerichtliches Urteil bestimmt worden ist. Die entsprechende Ausgabe gilt daher als gebunden. Auf gewisse Vorbehalte zu dieser Rechtsprechung in speziellen Rechtsgebieten (vgl. BGE 115 Ia 392 E. 3c S. 395) braucht im vorliegenden Fall nicht eingegangen zu werden.

5.3. Über das Vorliegen eines gerichtlichen Urteils hinaus stellt sich die Frage, welche Bedeutung einem gerichtlichen Vergleich und der entsprechenden Abschreibung des gerichtlichen Verfahrens zukommt. Unter gerichtlichem Vergleich kann die Einigung der Parteien über den Prozessgegenstand vor dem Richter verstanden werden. Sie besteht darin, dass mit gegenseitigen Zugeständnissen ein Streit oder eine Ungewissheit über ein Rechtsverhältnis gerichtlich protokolliert beigelegt wird (vgl. für den Zivilprozess Art. 241 ZPO; Daniel Steck, in: Basler Kommentar ZPO, 2. Auflage, 2013, N. 22 zu Art. 241). Sie erlaubt es, das gerichtliche Verfahren abzuschreiben.

5.4. Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass Martin Ziegler ein Verfahren beim Verwaltungsgericht eingeleitet hat, nachdem die Rechts- und Justizkommission des Kantonsrates davon abgesehen hatte, ihn zur Wiederwahl zu empfehlen. Mit seiner Klage verlangte er sinngemäss, dass die Ausschreibung der Stelle untersagt werde. Superprovisorisch erliess das Verwaltungsgericht eine entsprechende Verfügung und untersagte die Ausschreibung. Damit schien die Wahl eines Kantonsgerichtspräsidenten blockiert. Der umstrittene gerichtliche Vergleich erlaubte die Fortführung des Wahlverfahrens. Dabei verzichtete Martin Ziegler auf eine Kandidatur und der Regierungsrat sprach ihm eine Entschädigung zu.

1. 

2. 

3. 

4. 

Lausanne, 8. Oktober 2013

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Steinmann